LEGAL NATURE OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION

 

Gleb Sincov

senior professor of ANO VO «Mosgu»,

Russia, Moscow

Grigoriy Jarkov

third-year master student at ANO VO «Mosgu»,

Russia, Moscow

 

АННОТАЦИЯ

Данная статья посвящена анализу целей и принципов формирования системы парламентского контроля в Российской Федерации. В ней также рассматриваются основные проблемы, имеющие отношение к достижению целей контрольной деятельности федеральных законодательных органов власти в современной России. Основное решение существующих проблем развития народного представительства при этом видится в необходимости ликвидации формализма в вопросах реализации принципа разделения властей в России.

ABSTRACT

This article is devoted to the analysis of the goals and principles of the formation of a parliamentary control system in the Russian Federation. The main problems related to achieving the goals of the control activities of the federal legislative bodies in modern Russia are also covered in this article. The major solution of exciting problems on social representation development seems to be rooted in an approach to eliminate formalism in implementing the concept of separation of powers in Russia.

 

Ключевые слова: парламент, парламентский контроль, разделение властей, законность, права человека, народовластие, демократия, правовой мониторинг.

Keywords: parliament, parliamentary control, separation of powers, legality, human rights, democracy, democracy, legal monitoring.

 

Автор приходит к выводу, что обозначение целей и основных направлений становления структуры парламентского контроля – это только один из первоначальных этапов развития представительной формы власти. В целом же, совершенствование форм парламентского контроля на федеральном уровне допускается только в случае системного реформирования структуры Федерального Собрания РФ, а также изменения сущности организации работы данного органа власти.

Совершенствование механизма парламентского контроля в Российской Федерации невозможно без внедрения целого ряда законодательных инициатив, направленных на реализацию основных конституционных принципов и развитие народовластия в России. Соответствующие законодательные инициативы также важно реализовывать для развития статуса правового государства.

В 2013 году в Российской Федерации сформировалась действующая правовая база контрольных полномочий парламента на федеральном уровне. Это стало возможным благодаря принятию ФЗ от 7 мая 2013 г. № 77‑ФЗ «О парламентском контроле». Данный нормативно-правовой акт представил собой обобщение и систематизацию всех действующих форм парламентского контроля, и закрепил их в «законодательном поле». До этого момента все формы парламентского контроля были узаконены только в Конституции РФ, а также в ряде иных нормативно-правовых актов.

В ФЗ от 7 мая 2013 г. № 77‑ФЗ «О парламентском контроле» были впервые четко обозначены все основные принципы, а также цели парламентского контроля в РФ. При этом следует учитывать, что определенные функции парламентского контроля реализуют представительные органы власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, не являются частью системы законодательных органов власти в стране и не находятся в прямом подчинении у Федерального Собрания РФ. Их полномочия в сфере осуществления парламентского контроля регулируются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Несмотря на наличие определенных регулирующих нормативно-правовых актов, важность точного формулирования и закрепления основных принципов парламентского контроля часто недооценивается. Именно поэтому данному вопросу уделяется недостаточно внимания в общем процессе реализации законотворческой деятельности. В результате общее качество принимаемых законов, а также их влияние на структуризацию общественных отношений ощутимо снижаются.

Добиться эффективной структуризации какой-либо сферы общественных отношений невозможно без правильной постановки целей и задач. Именно цели и задачи должны быть «точкой отсчета» во взаимодействии всех участников взаимоотношений. Подобные правила распространяются и на сферу парламентского контроля. Грамотно поставленные цели также должны выступать вектором развития соответствующей ветви законодательства [7].

Существующий перечень целей парламентского контроля в РФ, закрепленный законодательно, имеет иерархическую структуру: мелкие цели происходят из более крупных. Таким образом, именно реализация всех мелких задач является залогом достижения основных целей.

К «крупным» целям парламентского контроля в РФ относятся:

  • создание условий и контроль за соблюдением Конституции РФ;
  • исполнение федеральных конституционных законов и иных нормативно-правовых актов РФ;
  • защита прав и свобод человека и гражданина РФ;
  • обеспечение законности и правопорядка в стране.

Все перечисленные выше цели напрямую соотносятся с нормами Конституции РФ. Их можно отнести к так называемым «идеальным» целям, являющимся «ориентиром» для постановки менее крупных целей и задач. При этом в целом, парламентский контроль следует считать одной из государственных гарантий защиты прав и свобод граждан РФ [4].

Основой правопорядка является своевременное реагирование органов власти на совершаемые нарушения законодательства, а также привлечение к соответствующей юридической ответственности [6]. Субъектам парламентского контроля важно вовремя выявлять различные виды противоправных действий, информировать о них народ, а также привлекать правонарушителей к соответствующей юридической ответственности.

Помимо традиционных целей, характерных для законодательных органов власти в демократическом государстве, следует отдельно выделить важную цель – противодействие коррупции – обусловленную современными реалиями. Именно высоколатентная коррупция, а также, так называемая, «коррупционная коррозия» часто становятся причиной грубого и открытого нарушения прав и свобод граждан РФ [4].

Федеральное Собрание как один из субъектов государственной власти в РФ осуществляет противодействие коррупции путем разработки и принятия соответствующих федеральных законов, а также за счет контроля деятельности исполнительной власти. При этом только активная деятельность в обозначенных направлениях способна изменить ситуацию в лучшую сторону и привезти к реальному снижению уровня коррупции. Данные направления деятельности по праву можно отнести к основополагающему значению парламентского контроля в РФ на современном этапе [3].

В качестве еще одной цели парламентского контроля следует выделить – изучение практики применения законодательства в России. На основе проводимого изучения производится разработка рекомендаций, позволяющих повышать эффективность работы законодательной системы РФ. В данном случае речь идет о правом мониторинге, подразумевающем постоянный контроль за соблюдением законодательства и за реализацией основных законодательных норм. Однако правовой мониторинг логично отнеси к основным задачам, направленным на защиту прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, нет никакой необходимости выносить правовой мониторинг в отдельный пункт при обозначении основных целей парламентского контроля [5].

Повышение эффективности работы системы государственных органов и должностных лиц также является достаточно спорной целью парламентского контроля. Многочисленные формы контроля представлены в отраслевом законодательстве. Таким образом, в данном случае получается частичное дублирование полномочий [2]. Это серьезно затрудняет системную работу субъектов правового регулирования и снижает эффективность федерального парламентского контроля в целом. Представляется более верным отредактировать данную цель так, чтобы она подразумевала именно выявление нарушений Конституции РФ, федеральных законов РФ и иных нормативно-правовых актов, а также нарушений прав и свобод человека и гражданина и информирование соответствующих государственных органов и должностных лиц о выявленных нарушениях.

Под основными принципами парламентского контроля, базирующимися на поставленных целях, следует понимать определенную систему правил поведения. При этом речь идет о наиболее общих правилах поведения, подробное содержание которых представлено в ФЗ «О парламентском контроле», а также в других федеральных законах, направленных на регулирование форм парламентского контроля. Так, например, принцип защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя, по большей части, пассивный аспект. Хотя гарант реализации прав граждан, напротив, должен подразумевать активные действия органов власти (в том числе, законодательных): например, организацию парламентских слушаний, парламентских расследований и т.д.

Парламентский контроль является неотъемлемой частью системы «сдержек и противовесов». Однако роль и место законодательной власти в общей системе власти в РФ напрямую препятствует полномерному осуществлению парламентского контроля. Речь идет о том, что необходимые меры регулирования, проводимые парламентом, не подкреплены необходимыми конституционными и правовыми аспектами. К примеру, в существующем законодательстве РФ предусмотрены меры, позволяющие выявлять отдельные случаи нарушения законодательных норм и прав человека и гражданина. Но при этом не предусмотрены правовые санкции, позволяющие пресечь соответствующее правонарушение. В частности, ежегодные отчеты Правительства РФ не предполагают возможность законодательной власти предпринимать какие-либо конкретные меры в соответствие с полученной информацией [1].

Помимо серьезных законодательных ограничений полномочий парламента, ФЗ «О парламентском контроле» юридически наделяет парламент правом обращаться в органы прокуратуры РФ или в Следственный комитет РФ, но фактически это право никак не реализуется. Объясняется это однопартийностью законодательной и исполнительной власти. Таким образом, усиление парламентского контроля в этом направлении на практике не принесет никаких реальных результатов.

Есть все основания предположить, что последующее развитие парламентского контроля будет подразумевать не «углубление» перечня полномочий парламента, а увеличение количества субъектов власти, задействованных в области парламентского контроля (например, включение в эту сферу фракций Государственной Думы Российской Федерации и наделение их отдельным спектром полномочий).

В данном случае эффективной мерой было предоставление фракциям Государственной Думы РФ права формировать самостоятельные замечания к отчету Правительства РФ. Эта мера имела бы больший критический резонанс и позволила бы глубже анализировать деятельность органов исполнительной власти.

В настоящее время в законодательстве фигурирует принцип самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля. Однако он, скорей, носит номинальный характер. В первую очередь это связано с тем, что самостоятельность субъекта парламентского контроля должна полностью исключать его подчиненность, но по факту подчиненность присутствует. Кроме того, любая самостоятельность предполагает инициативность, которая практически полностью отсутствует в процессе осуществления парламентского контроля в современных условиях.

Депутаты Государственной Думы как субъекты парламентского контроля серьезно ограничены партийной принадлежностью, которая лишает их возможности независимой оценки, а также инициативности в осуществлении контрольных полномочий.

Принцип системности, обозначенный в ФЗ «О парламентском контроле», предполагает упорядочение различных форм парламентского контроля. Он также включает в себя развитие правовых аспектов парламентского контроля, базирующихся на основных функциях представительного органа власти.

Принцип гласности можно считать одной из основ парламентского контроля, максимально «сближающий» орган законодательной власти и гражданское общество (включающее в себя как общественные организации, так и отдельных граждан, отличающихся гражданской инициативой). В настоящее время вся информация об организации и осуществлении парламентского контроля находится в открытом доступе для всех средств массовой информации, а также для граждан. Данную информацию можно не только получить, но и распространить. Благодаря именно принципу гласности осуществляется информирование граждан о результатах работы представительного органа власти и реализации парламентского контроля, в частности. Помимо позитивных достижений в работе органов законодательной власти РФ, благодаря принципу гласности у граждан есть возможность получить информацию о совершенных нарушениях должностными лицами и органами публичной власти.

Для того чтобы принцип гласности был реализован в полной мере, необходимы публикации в открытых источниках ежегодного отчета о проведенных мероприятиях в сфере парламентского контроля, а также о результатах данных мероприятий.

Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что обозначение и корректировка основных принципов осуществления парламентского контроля – это только один из первоначальных этапов развития данной сферы взаимодействия власти и народа. При этом реальное совершенствование форм парламентского контроля будет возможным только в случае проведения реформ в области формирования и осуществления деятельности Федерального Собрания РФ. Кроме того, необходимо принятие целого ряда законодательных решений, направленных на обеспечение демократических аспектов работы представительного органа власти РФ и формирования правового государства. Данные решения должны базироваться на целях и принципах, прописанных в Конституции РФ.

 

Список литературы:

  1. Авдеев Д. А. Баланс полномочий высших органов государственной власти: принцип разделения или распределения? // Государство и право. 2014. № 4. С. 44.
  2. Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 2013. С. 230.
  3. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год. URL: http://ombudsmanrf.org/content/doclad2015 (дата обращения: 30.09.2019).
  4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011. С. 602.
  5. Комплексная концепция правового мониторинга и организационной основы его проведения была разработана и представлена учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. См., например: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
  6. Постановление КС РФ от 16 июля 2015 г. № 22-П.
  7. Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 17.