CONCEPTION OF THE RATING ASSESSMENT OF THE REGIONAL AUTHORITIES EFFICIENCY IN THE RUSSIAN FEDERATION

 

Mikhail Leonov

candidate of economic sciences, associate professor, Kalashnikov Izhevsk State Technical University,

Russia, Izhevsk

Galina Onchukova

candidate of economic sciences, associate professor, Kalashnikov Izhevsk State Technical University,

Russia, Izhevsk

 

АННОТАЦИЯ

В статье обобщены предпосылки формирования рейтинговой оценки эффективности региональных властей в РФ. Авторами обосновано, что актуальность использования рейтинга связана с реализацией национальных проектов, направленных на повышение условий жизнедеятельности и предпринимательства вне зависимости от региональной принадлежности.  На основе авторской методологии предложен подход, обеспечивающий не только оценку соответствия результатов намеченной цели, но и выявление факторов, способствовавших возникновению отклонений. В статье обобщены каналы непосредственного воздействия региональных властей на социально-экономическое развитие (административный ресурс при сопровождении проектов, обоснование федерального финансирования, повышение качества администрирования и оказания государственных услуг). В статье указаны преимущества и недостатки рейтинга оценки эффективности, построенных по принципу состязательности и бенчмарка. Авторы доказывают, что оценка эффективности должна быть скоординирована по времени и срокам реализации национальных проектов, а индивидуальные веса показателей в общей оценке должны определяться исходя из эквивалентности предельных затрат.

ABSTRACT

The article summarizes the prerequisites for the formation of a rating assessment of the effectiveness of regional authorities in the Russian Federation. The authors demonstrated relations between rating implementation and national projects realization. Based on the author’s methodology, an approach is proposed that provides not only an assessment of the conformity of the results of the targeted goal, but also the identification of factors that contributed to the deviations. The article summarizes the channels of direct impact of regional authorities on socio-economic development (an administrative resource accompanied by projects, substantiation of federal funding, improving the quality of administration and the provision of public services). The article shows the advantages and disadvantages of the ratings that based on the principles of competitiveness and benchmark. The authors argue that the evaluation of effectiveness should be coordinated by the time and terms of implementation of national projects, and the individual weights of indicators in the overall assessment should be determined based on marginal cost equivalence.

 

Ключевые слова: эффективность государственных служащих, рейтинговая оценка, национальные проекты, высшее должностное лицо, региональное развитие.

Keywords: civil servants performance, rating, national projects, senior official, regional development.

 

В течение последних десятилетий рейтинговая оценка стала одним из наиболее распространенных инструментов оценивания деятельности органов государственной власти как в социально-экономической, так и общественно-политических сферах (например, кредитные рейтинги, рейтинг качества государственного управления, рейтинг легкости ведения бизнеса) [1]. Рейтинги начинают оказывать существенное воздействие на принятие управленческих решений, институциональное развитие и общественное мнение, а в некоторых случаях позиция в рейтинге является ключевым показателем эффективности и ориентиром государственной политики.

Важной предпосылкой рейтинговой оценки является допущение о сопоставимости исследуемых объектов, а также возможности формализации и количественной оценки действий органов власти [5]. Большинство используемых индексов базируется на оригинальной методологии, заключающейся в обосновании причинно-следственных связей между имеющимися данными. Сформированные закономерности не подвергаются дальнейшей проверке и не предполагают дополнительного обоснования. При этом сами данные могут быть получены как в результате обработки статистической информации, так и базироваться на оценках экспертов. Исходя из применяемой методологии агрегирования данных, выделяют рейтинги с абсолютными и нормированными значениями или с относительным ранжированием. При анализе сложных систем в рамках составления рейтинга используют наборы малосвязанных между собой данных, а интегральное значение оценки эффективности опирается на субъективно выбранные механизмы нормирования или сочетания.

Согласно Конституции РФ, разделение уровней власти предполагает наличие прав и обязанностей у федеральных и региональных органов власти. При этом региональные власти существенно ограничены в ресурсах, обеспечивающих выполнение обязательств: налоговым законодательством ограничивается право введения налогов и сборов, для существующих налогов введены ограничения в ставке и порядок применения льгот. Для сбалансированности региональных бюджетов часть федеральных налогов (например, налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций) перераспределяется на основании решений законодательных органов власти федерального уровня. Вместе с этим региональные власти не имеют право создавать барьеры для перемещения товаров и рабочей силы или иные административные препятствия для поддержки экономических интересов регионального бизнеса [4].

С середины 2000-ых годов в России на федеральном уровне было внедрено несколько моделей оценки эффективности органов исполнительной власти и высших должностных лиц [2, 6]. Выбор показателей оценки зависит от текущих приоритетов в государственной политике, а также доступности информации. Основной сложностью при проведении оценки являлось формирование интегрального рейтинга, который подразумевает собой ранжирование и установление приоритетности показателей.

Актуальное состояние методологии оценки эффективности деятельности государственных органов власти можно описать разнообразием предлагаемых подходов и моделей. В дополнение к этому многие органы исполнительной власти самостоятельно разрабатывают систему оценки эффективности и сопутствующие регламенты для своих сотрудников и подчиненных организаций. Между тем, можно отметить отсутствие специально разработанной системы оценки эффективности и мотивации руководителей на федеральном и региональном уровне, которая бы в полной мере учитывала соответствие деятельности стратегическим задачам государственной политики.

В предпринимательстве эффективность деятельности определяется как отношения результата к затратам на его получение. Однако, специфика государственного управления состоит в том, что затраты на выполнение функций государственной службы строго регламентированы, а результат включает в себя показатели, не измеряемые в денежных величинах.

Механизм оценки эффективности деятельности высших должностных лиц в регионах должен обеспечивать достоверность, объективность, оптимальность, периодичность и прозрачность результатов. При формировании рейтинга необходимо учитывать уровень управленческой стратегии. В случае использования оперативных показателей рейтинговая оценка будет определять степень достижения краткосрочных целей, измеряемых в абсолютных величинах. Более комплексный рейтинг необходим при оценке качественных изменений социально-экономического и общественно-политического состояния в регионе [3]. В последнем случае возможна не только оценка соответствия результатов намеченной цели, но и выявление факторов, способствовавших возникновению отклонений.

Кроме того, следует указать на такие важные свойства рейтинга как сбалансированность и устойчивость результата. Это означает, что затраты, связанные с целенаправленным изменением одного из показателей для повышения интегрального значения, должны превышать выгоды от изменения места в рейтинге. Следовательно, оптимальной стратегией поведения участника рейтинга должно стать повышение результативности по всем направлениям деятельности. В тоже время, изменение отдельного показателя не должно приводить к существенному сдвигу в распределении регионов. Особенно следует отметить необходимость снижения чувствительности результатов рейтинга от ребалансировки значимости отдельных показателей.

РФ является открытой страной, представляющей из себя единое экономическое пространство. Если рассматривать открытость экономики через показатели объемов экспортно-импортных операций относительно валового внутреннего выпуска, то российская экономика характеризуется высокой восприимчивостью к динамике мировой экономики, включая цены на рынке сырьевых товаров. Миграционные потоки определяются в том числе и ситуацией в других странах и тенденциями в международном разделении труда. Политические факторы также непосредственно отражаются на ожиданиях населения и принятие тех или иных решений.

На динамику показателей регионального развития оказывает влияние и общефедеральные факторы. Реализуемые национальные проекты устанавливают общие приоритеты, включая финансовое обеспечение. Управленческие решения властей соседних регионов напрямую отражаются на инвестиционной активности и миграции населения.

В такой ситуации значимая роль отводится региональным властям при привлечении федеральных бюджетных ресурсов, включая обоснование и согласование проектов на уровне федеральных министерств и ведомств. Кроме того, большой эффект может оказать использование административного ресурса для сопровождения крупных предпринимательских проектов, что даст возможность повысить определенность и снизить рисковую составляющую.

В рамках определенных федеральным законодательством полномочий, высшее должностное лицо и исполнительная власть региона могут инициировать изменение налогового режима в части региональных и местных налогов. Значимый эффект может дать и повышение эффективности управления имуществом, которое зачастую используется для удовлетворения социальных потребностей региона. Повышение эффективности деятельности может быть результатом и совершенствования административных процессов и повышения качества оказываемых услуг (например, ускорение рассмотрения обращения и выдача согласований).

Оценка эффективности должна быть скоординирована по времени и срокам реализации тех или иных национальных программ развития. Так, формирование благоприятной среды для малого бизнеса не приведет в краткосрочной перспективе к значительному увеличению ее доли в экономике. Формирование стимулов для увеличения рождаемости включает в себя и создание инфраструктуры детских садов и школ, комфортной городской среды. Повышение инвестиционной привлекательности также сможет дать эффект в долгосрочной перспективе. При этом важно отметить высокую инерционность приведенных выше процессов. Последствия тех или иных управленческих решений региональных властей могут проявляться через длительное время, даже если в последующем не будет вестись никакой работы по улучшению условий жизнедеятельности населения или условий ведения бизнеса.

Другим значимым элементом при формировании оценки эффективности является выбор показателей. С одной стороны, показатели не должны быть коррелированы. Так как коррелированность наиболее часто вызывается влиянием общего фактора, то система показателей будет завышать его роль в формировании итоговой оценки. С другой стороны, при выборе показателей, характеризующих различные сферы регионального развития (например, безопасность и инвестиции), необходимо внимательно подходить к определению индивидуального веса в общей оценке. Наиболее эффективным является подход, когда доля показателя определяется исходя из равенства предельных затрат (временных, финансовых или иных) для увеличения каждого показателя на одну единицу или один процентный пункт. Соответственно, показатели, повышение которых объективно сопровождается большими издержками, будут иметь более значимый вес в общей оценке эффективности. Таким образом, перед региональными властями будут созданы стимулы для всесторонней работы по развитию территории.

Другим ключевым элементом дизайна системы оценки эффективности высшего должностного лица является определение целевых значений показателей. Если показатели устанавливаются исходя из достигнутых значений, то наибольшие начальные преимущества получат регионы с низкой эффективностью государственного управления. Для улучшения результатов в рамках модели догоняющего развития им нужно будет прикладывать относительно меньше усилий. Для регионов, характеризующихся опережающим развитием, установленные сопоставимые цели относительно прироста показателей могут оказаться недостижимыми. Недостатком такого подхода может являться и игнорирование различных исходных условий и особенностей региона. В связи с этим целевые показатели должны определяться в индивидуальном порядке для каждого региона, учитывать имеющийся потенциал и ресурсы для его реализации, а также быть скорректированы на воздействие положительных и отрицательных факторов, находящихся вне контроля региональных властей. Однако, такой подход зачастую сопряжен со снижением доверия к системе оценки эффективности, так как модель определения целевых значений показателей может быть подвергнута манипуляциям и искажениям.

В случае, если основным критерием оценки эффективности является итоговая позиция в рейтинге, то оптимальной стратегией поведения региональных властей может быть удержание текущих позиций или выход из группы отстающих, но не достижение максимально возможного результата. Таким образом, в случае установления краткосрочных отрезков измерения результатов деятельности, региональные власти обеспечат задел для непрерывного улучшения значений показателей, при том, что соизмеримый единовременный прирост в более ранние периоды привел бы к большему улучшению общественного благосостояния.

Перечень показателей эффективности должен быть согласован как с общефедеральными программами (в частности, с национальными проектами) и программами социально-экономического развития региона, которые в большинстве случаев представлены в виде региональных законов или иных нормативных актов. Показатели эффективности должны учитывать лишь конечный результат деятельности, а не промежуточные итоги или вторичные компоненты. Например, показателем увеличения активности малого и среднего предпринимательства должна стать не динамика числа вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей или организаций и не относительная доля их совокупной выручки или прибыли, а абсолютный прирост добавленной стоимости, скорректированный на уровень цен.

С учетом стоящих перед региональными властями задач оценка эффективности должна подразумевать более продолжительный период времени, чем годовые отрезки. Такой подход позволит сгладить краткосрочные изменения показателей (например, объем инвестиций или улучшение жилищных условий), а также стимулировать региональные власти предпринимать управленческие решения, эффект от которых будет проявлен в долгосрочной перспективе. С одной стороны, это ограничит возможности использования рейтинга в краткосрочных конъюнктурных целях (например, при обосновании повторного выдвижения на должность высшего должностного лица). С другой стороны, с учетом средней продолжительности пребывания на высшей должности более двух сроков, удлинение отчетного периода даст возможность комплексно оценивать итоги работы регионального руководства.

 

Список литературы:

  1. Иванов В. Г. «Charts power» - новый инструмент «мягкой силы» // Вопросы политологии. – 2015. – №. 4. – С. 102-109.
  2. Коварда В. В. Анализ нормативной правовой базы РФ по оценке эффективности деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Вопросы экономики и управления. – 2015. – №2. – С. 106–109.
  3. Коварда В. В. Направления развития нормативно-правовой базы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов России //Общество: политика, экономика, право. – 2018. – №. 8 (61).
  4. Косякова И. В., Шепелев В. М. Институты инновационного развития экономики региона //Экономика и предпринимательство. – 2017. – №. 6. – С. 135-139.
  5. Кузнецов С. В., Растова Ю. И., Растов М. А. Рейтинговая оценка качества жизни в российских регионах //Экономика региона. – 2017. – Т. 13. – №. 1.
  6. Селезнева Е. В. Результативность и эффективность как критерии оценки деятельности органов государственного управления и государственных служащих //Pedagogy & Psychology. Theory and practice. – 2016. – №. 4. – С. 6.